형질변경과 지목변경이란?

 

형질변경과 지목변경이란?

 

토지의 형질변경이란 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면을 매립하는 행위를 말한다. 형질변경은 토지의 이용을 위한 개발행위의 가장 기본적인 유형으로서, 전형적인 토지의 물리적형상의 변경행위이다.

 

우리나라 법 상 자기의 토지라 할지라도 일정범위 이상의 토지 형질변경은 토지소재지 시 군 구의 허가를 받아야 한다. 즉 형질변경은 일반적으로 개발행위허가의 대상이 된다.

 

토지의 지목변경이라 함은 지적공부에 등록된 28개 지목 중 한 지목을 다른 지목으로 바꾸어 등록하는 것을 말한다. 지목변경은 토지소유자라할지라도 함부로 어떤 경우에나 할 수 있 것은 아니며, 법으로 일정한 사유와 절차를 정해 놓고 있다.

 

지지적법 상 지목변경을 할 수 있는 경우는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우와 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우, 그리고 도시개발사업 등의 원활한 사업추진을 위하여 사업시행자가 공사준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우에 한하여 지목변경을 할 수 있다.(지적법시행령 제16조)

 

토지소유자가 지목변경을 신청하고자 하는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서와 법정 첨부를 소관청에 제출하여야 한다. 지목변경 시 첨부해야하는 서류는 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, 국·공유지의 경우에는 용도폐지되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 혹은 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본이다.

 

다만 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 서류의 첨부를 생략할 수 있다.

 

 

형질변경과 지목변경의 관계

 

토지의 형질변경은 건축행위 등 일반적인 토지개발행위의 기본이 되기 때문에, 개발행위허가의 대상이 되는 것이 보통이다. 그렇지만 토지의 형질변경을 한다고 하여서 그 토지가 반드시 지목변경으로 이어지는 것은 아니다.

 

즉 토지는 형질변경으로 지목변경이 일어나는 경우가 대부분이나, 지목변경이 되지 않는 경우도 있다. 아떤 경우에는 형질변경이 되어도 지목변경이 되지 않는 경우가 있는가 하면, 반대로 형질변경이 없이도 토지의 용도변경 만으로 바로 지목변경이 되는 경우도 있다.

 

즉 형질변경은 지목변경의 유일한 필수요건은 아닌 것이다.

 

형질변경이 지목변경으로 이어지는 경우는 허가, 협의, 승인, 고시 등 법률이 정하는 합법적인 절차에 따라 형질변경이 일어나고, 그 결과 토지의 주용도가 영속적으로 바귀는지 여부와, 결과적으로 관련법에서 그러한 변경을 인정하느냐 여부에 달려 있는 것이다.

 

만일 형질변경이 있어 토지의 주용도가 변경되었으나, 형질변경이 불법적으로 이루어진 경우, 형질변경으로 토지의 용도는 바뀌었느나 그것이 당초 토지지목의 이용범위에 마무르는 정도거나 혹은 영속적인 용도변경이 아닌 경우나 불법적인 용도변경인 경우에는, 토지소유자가 원하는 지목변경은 이루어 지지 않는다고 볼 수 있다.

 

 

토지의 형질변경으로 지목변경이 일어나는 경우

 

일반적으로 토지의 형질변경으로 토지의 영속적인 주용도가 변경되면, 지목변경으로 이어져서, 토지의 지목이 달라지게 된다.

 

예컨대 농지나 임야에 형질변경 등의 공사가 준공된 경우에는 대지 혹은 공장용지로 지목변경하게 된다. 토지의 형질변경은 건축물의 신축이나 구축물의 축조, 도로개설 등 토지의 이용목적에 따른 용도변경을 목적으로 하기 때문에 지목변경은 당연한 결과가 된다.

 

이 경우 합법적인 토지의 형질변경 -->토지의 영속적인 주용도변경 -->토지의 지목변경이라는 공식이 성립한다.

 

토지의 형질변경으로 지목변경이 일어나는 경우의 예를 보면 간척과 매립으로 준공 후 종전의 바다나 하천이 잡종지나 농지로 지목변경되고, 임야, 황무지, 초생지, 소택지, 폐염전 등을 개간함으로서 종전의 임야 잡종지 염전 등이 농지로 지목변경된다.

 

농지지목을 가지고 있는 토지인 전·답·과수원 상호간에는 형질변경을 거쳐서, 혹은 형질변경을 하지 않고도 소유자의 신청에 의하여 지목변경을 할 수 있다. 법으로 예정하는 전용의 경우는 형질변경을 거쳐서 토지의 주용도가 바뀜으로서 지목변경을 일으키는 대표적인 케이스가 된다.

 

 

농지법에서 정하는 농지전용, 초지법에서 정하는 초지전용과 산지관리법에서 규정하는 산지전?은 법에서 당초부터 전용에 의한 용도변경과 지목변경을 예정하는 경우이다.

 

 

토지를 형질변경 하지만 지목변경은 일어나지 않는 경우

 

토지의 형질변경이 있었지만 그것이 경미하여 토지이용에 있어서 통상 발생하는 범위 내라든가, 농지 등의 당초 용도에 적합한 범위 내인 경우 혹은 형질변경으로 인한 용도변경이 불법적이거나 또은 일시적인 경우에는 토지의 주용도가 바뀌는 것으로 인정하지 않기 때문에, 지목변경까지는 일어나지 않는다.

 

개발행위의 일종인 형질변경허가를 받지 않아도 되는 경미한 형질변경의 경우에는 지목변경이 일어나지 않는다.

 

농지에 경작하는 행위나 주말농장으로의 이용행위, 축사를 설치하는 행위 등 농지법에서 정한 농지의 개념 범위 내에서 농지를 이용하는 경우에는, 상당부분 형질변경이 생기더라도 지목이 변경되지 않는다.

 

국토계획법에서도 경작을 위한 형질변경은 이를 허가받아야 하는 개발행위허가에서 제외하고 있다. 농지의 생산성을 높이기 위하여 성토, 복토, 객토 등을 하는 경우에는 농지개량이라고 하여 형질변경에도 불구하고 지목변경이 일어나지 않는다.

 

농막설치, 농도개설, 주말농장 활용과 임업관리사, 임도개설 등은 그 과정에서 형질변경이 일어나는지 여부를 불문하고, 농지법과 산림관련법에서 넓은 의미의 농지 임야의 본래의 이용행위로 인정하여, 그 부지에 대하여는 지목변경을 하지 않는다.

 

산림에서의 벌채허가는 개간이나 산지전용을 위한 벌채허가가 일어나는 경우가 대부분이며, 이 경우에는 개간허가와 산지전용허가에 벌채와 산림훼손행위가 포함된다. 그러나 어떤 경우에는 수종갱신을 위한 벌채나 간벌을 위한 벌채를 하기도 한다.

 

개간이나 산지전용을 목적으로 하는 경우에는 형질면경과 지목변경이 이루어 질 것이나, 기타의 경우에는 형질변경행위는 없고, 지목변경도 되지 않는다.형질변경으로 토지의 용도변경이 있더라도, 그 용도변경이 항구적이 아닌 일시적이라면 지목변경을 일으키지 않는다

 

예컨대 휴경기 논의 일시적인 주차장 사용허가나 썰매장 사용, 공익용산지에 일시적으로 개설하는 건설현장사무소나 골재채취를 위한 석산개발 등 농지와 임야의 타용도 일시사용허가를 받는 경우에는 토지의 주용도가 일시 바뀌더라도, 그것이 영속적인 것은 아니기 때문에 농지전용과 산지전용 및 지목변경을 하지 않는다.

 

그리고 그린벨트 내의 농지를 불법으로 형질변경하여 농가주택이나 창고를 짓는 경우, 혹은 임야를 불법으로 훼손하여 과수원으로 개간하는 경우를 소위 농지 임야의 불법전용이라고 부른다. 이런 불법적안 형질변경인 경우에는 실제로 주용도가 변경되었다고 하더라도, 지목변경을 해주지 않는다, 오히려 원상회복명령이 떨어질 수 있다. 이렇게 불법개간 후에 농지상태로 남아 있는 것 중에는 토지임야(토림)인 경우가 많다